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构建保障型和发展型相结合的新型社会救助体系

2019-02-16 09:25:34 来源:中国社会报;
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自1999年城市最低生活保障制度建立以来,经过近20年的发展,我国已基本形成较完整的社会救助体系,在应对贫困问题方面发挥了重要作用。然而,随着经济社会的发展,现有社会救助制度的主要问题也日渐凸显。问题之一是社会救助水平偏低。偏低的救助水平使社会救助只能保障受助者的基本生存而非基本生活,且由于救助标准低导致近年来符合受助条件的人数逐年下降,社会救助的功能有所弱化。问题之二是长期受助和社会排斥现象出现。民政部2013年全国城乡困难家庭社会政策支持系统建设的大规模抽样调查数据显示,4516个城市低保家庭平均共享受了近6年的低保待遇,89%的家庭从未退出过低保。经研究,长期受助者容易被隔离在劳动力市场和主流社会之外,对社会救助的可持续发展可能造成消极影响。

当前,中国特色社会主义进入新时代,人民对美好生活的向往决定了社会救助制度需要进一步改革和完善,以适应新时代的发展要求。新型社会救助需要针对现有社会救助的主要问题明确目标定位并进行体系构建,使社会救助的功能更明确、结构更完整、措施更多样。以下具体分析。

“兜底保障”目标:兜住民生底线,保障基本生活

针对当前社会救助水平低、只能保障受助者基本生存的问题,新型社会救助制度需要明确“兜底保障”的目标。这里的“兜底保障”不仅局限于保障生存,而是要兜住底线以保障受助者的基本生活。新型社会救助应该确保任何一个家庭或公民遇到生活困难、生活难以为继时,都能通过社会救助获得兜底保障。同时,应该注意,“底线”要根据社会经济发展和人民生活水平的提高而提高,保持适度的兜底民生保障覆盖面,以满足人民对美好生活的向往。

其实,随着脱贫攻坚行动的深入开展,我国城乡社会救助对象正在快速减少,也就是说,未来几年生存型贫困问题会基本得到解决,但是生活型贫困问题将会凸显。生活型贫困问题的解决需要新型社会救助制度来解决。这主要出于以下两方面原因:一是保障基本生存的局限性需要社会救助目标提升。保障生存理念的局限性在于片面强调人的生存,这会在一定程度上忽视发展的需要,忽视人多方面的生活需要,因此,应将国家对公民基本权利的保护标准加以提升,从基本生活权向发展权和平等共享权提升。二是国际经验表明社会救助在反生活型贫困方面的作用很重要。在许多国家,尤其是发达国家,社会救助对象早就扩展到了生活贫困者,这从经验上说明了生活型贫困问题适于通过社会救助制度来解决,所以我国社会救助的目标也应该向保障基本生活转变。

“融入发展”目标:促进社会融入,推动能力发展

针对当前社会救助导致长期受助和社会排斥的问题,新型社会救助制度需要明确“融入发展”的目标,即把促进受助者的社会融入、推动能力发展作为重要的体系构建目标。尽管现实中这个目标的实现有难度,但如果连这一目标都不能明确,那么受助者更加容易被排斥而无法获得发展并融入社会。

人力资本理论和发展型社会政策理论表明,通过人力资本和社会资本积累等多种方式可以提高劳动力的能力与素质,进而有效消除贫困等社会问题,增强国家竞争力。从现实国情看,目前我国经济发展已进入新常态,传统的经济增长模式已改变,需要依靠人力资本的提升和扩大国内消费拉动经济增长,而一个国家人力资本的提升不仅要靠普通的教育培训,还要重点开发包括贫困者和受助对象在内的特殊群体,培养其就业能力,培育促进经济增长的力量源泉。上述理论和我国现实国情说明了新型社会救助制度树立“融入发展”目标的必要性和紧迫性。但需要说明的是,该目标的确立并不是说通过补偿现金收入和提供物质帮助来扶持贫困者并促进社会公平变得不再重要,而是说明具有“积极发展”思路的社会救助可以在保障受助者基本生活的同时发挥促进受助者发展的作用。

构建保障型和发展型相结合的新型社会救助体系

目前,我国已基本建立了政府救助和社会力量参与相结合的社会救助体系,包括低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、就业救助、教育救助、住房救助和临时救助。在“兜底保障”与“融入发展”目标的引导下,现有各项社会救助制度的进一步整合与联动,还需要考虑增加保障型和发展型救助项目,以形成保障与发展合力。

第一,完善以最低生活保障和特困人员供养为核心、医疗救助和住房救助为重点、受灾人员救助和临时救助为补充的保障型救助项目体系。保障型救助项目主要面向不具备工作能力和部分可能具备工作能力的受助者,以实现“兜底保障”的社会救助目标。

第二,完善以就业救助和教育救助为核心的发展型救助项目体系。就业救助是为具备工作能力和部分可能具备工作能力的受助者提供就业帮扶的核心措施,教育救助则是化解贫困代际传递的重要手段。通过完善教育救助和就业救助,有助于实现“融入发展”的社会救助目标。

第三,考虑在保障型救助体系中增加护理救助,在发展型救助体系中增加心理救助。新增救助项目可采取局部试点探索并积累经验的方式,对于需求面广、容易评估、质量可控的救助项目可逐步固定下来。

总的来看,我国新型社会救助体系应由保障型救助和发展型救助构成,以期实现“兜底保障”和“融入发展”的双重目标。


作者:张浩淼(四川大学教授、中国社会保障学会社会救助分会理事)


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